Dalla Repubblica al Principato: Repubblica & Napolitano o Principato & Monti.....

“Post id tempus auctoritate omnibus praestiti, potestatis autem nihilo amplius habui quam ceteri qui mihi quoque in magistratu conlegae fuerunt”. (Res Gestae 34. 3) “Non regno tamen neque dictatura, sed principis nomine constitutam rem publicam”. (Tacito, Annales 1.9.5.)
Con le decisioni assunte negli scorsi giorni dal Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano (rilegittimazione del dimissionario governo Monti e riconoscimento di una sua piena “operatività”, nomina di “due gruppi di personalità” per la formulazione di proposte in materia istituzionale, economico sociale ed europea) si è rischiata l’apertura di una fase del tutto nuova nell’assetto costituzionale del nostro Paese, in rottura con la sostanza e con lo spirito della Legge Fondamentale del 1948, che penso possa essere ben descritta come il tentativo di un passaggio morbido dalle istituzioni repubblicane, ormai in crisi, ad un più stabile regime dal carattere “post repubblicano”, pur se rispettoso (ma solo sul piano formale) degli attuali schemi costituzionali.
In queste ore, le prese di posizione di diversi gruppi parlamentari sembrano poter ridurre le possibilità di successo di questo tentativo da parte del Presidente. Tuttavia, al di là dell’esito di questa vicenda (che, comunque, non potrà considerarsi definitivamente conclusa, nonostante un verosimile momentaneo insuccesso) mi sembra interessante approfondire, dal punto di vista giuridico, ed in particolare costituzionale, quanto sta avvenendo, perché il percorso prospettato dal Capo dello Stato rappresenta comunque un’ipotesi di risposta che una parte della classe dirigente italiana sta elaborando, per dare una soluzione stabile alle conseguenze della crisi economica e sociale del nostro Paese che, in quanto crisi di sistema, è diventata, conseguentemente, anche crisi costituzionale...continua...
umberto marabese


 Una soluzione, beninteso, che risponde a precisi interessi di classe, ma che, proprio per questo, le forze politiche della sinistra non possono non analizzare.
Di fronte a tutto ciò, la stragrande maggioranza dei commentatori e degli opinionisti non ha saputo cogliere la sostanza delle questioni in gioco, preferendo discutere e/o polemizzare su problemi di minor importanza (bassa qualità di alcuni dei “saggi” nominati, assenza di donne, ecc.).
Altri, che hanno saputo leggere meglio la portata degli atti posti in essere dal Presidente, si sono limitati ad una critica effettuata su un piano prevalentemente, se non addirittura esclusivamente, politico: le valutazioni di carattere giuridico, laddove effettuate, sono state fatte troppo velocemente e in maniera troppo sbrigativa.
Per una migliore comprensione del tentativo di “rottura” dell’attuale ordine costituzionale (e, soprattutto, di ricerca di un nuovo stabile assetto), credo sia, allora, necessaria una più approfondita lettura di carattere giuridico dei fatti, con la consapevolezza che la situazione, anche sul piano della costituzione materiale, è ancor ben lontana dall’aver trovato un punto di equilibrio.
Il Governo del Presidente
Di fronte all’incapacità delle forze parlamentari di trovare un accordo per la nomina di un nuovo governo, unita all’impossibilità da parte del Presidente di sciogliere le Camere ed indire nuove elezioni, il Capo dello Stato, prendendo atto dell’insuccesso delle consultazioni, ha ribadito “l’operatività del Governo tuttora in carica, benché dimissionario e peraltro non sfiduciato dal Parlamento”, indicando nell’attuale esecutivo dimissionario il soggetto legittimato a governare l’Italia nella difficile situazione sociale ed economica in cui versa il Paese.
Ora, in questo caso il Presidente non si è limitato a constatare che il governo Monti deve rimanere in carica per disbrigo degli affari correnti, in attesa della nomina di un nuovo governo, che dovrà poi presentarsi alle Camere per la fiducia ai sensi dell’art. 94 Cost.. Egli ha fatto capire che l’attuale esecutivo deve intendersi pienamente in carica, poiché nominato dal Presidente stesso e legittimamente insediatosi più di un anno fa, ottenendo, allora, la fiducia del Parlamento, dal quale non è mai stato sfiduciato.
Questa lettura, però, si pone oggettivamente in contrasto sia con la consuetudine costituzionale che con la corretta interpretazione della Costituzione unanimemente riconosciuta dal 1948 ad oggi: ogni governo, ancorché non sfiduciato, cessa dall’incarico con l’elezione del nuovo Parlamento, rimanendo in carica solo per il disbrigo degli affari correnti. L’esecutivo, per poter svolgere la sua azione di governo e la sua attività di indirizzo politico, ha bisogno, sempre, di godere della fiducia del Parlamento; questo è un dato sostanziale del rapporto che intercorre tra il potere esecutivo e quello legislativo in una Repubblica parlamentare: l’art. 94 della Costituzione, stabilendo che “il governo deve avere la fiducia delle Camere”, esprime in maniera chiarissima questo concetto.
Il Presidente Napolitano ha, pertanto, sbagliato? Ha violato la norma costituzionale? Ha, addirittura (come dicono alcuni commentatori!), compiuto un atto che si configura come “attentato alla Costituzione”?
Credo che il tentativo operato dal Presidente della Repubblica, che indubbiamente si muove in contrasto con l’interpretazione consolidata della nostra Legge Fondamentale, non possa essere definito tout court come una violazione della Carta costituzionale, perlomeno non nei termini liquidatori con cui taluni pensano di poter risolvere questo problema (che è, purtroppo, di più complessa risoluzione). Una lettura così semplice e sbrigativa (“il Presidente ha violato la Costituzione”), se da un lato sottolinea, correttamente, l’aspetto di “rottura” dell’operato del Presidente rispetto all’ordine costituzionale, dall’altro non ci permette, però, una piena comprensione del percorso che si è voluto intraprendere e dell’obiettivo più importante che Giorgio Napolitano sta cercando di perseguire: la definizione di un nuovo assetto costituzionale (a Costituzione invariata) capace di garantire un equilibrio stabile alle Istituzioni del Paese e, quindi, al sistema Italia. Se assumiamo questo punto di vista, dobbiamo convenire che la “violazione” di una norma non può mai rappresentare il raggiungimento di un equilibrio, ma, al contrario, è un fattore di instabilità: non è utilizzando il concetto di “mera violazione” della Costituzione che possiamo, allora, capire quanto sta avvenendo.
Ma sul punto torneremo più tardi.
Il Consiglio dei Saggi
L’altra decisione che rappresenta un’assoluta novità nella prassi costituzionale (e la cui legittimità è senz’altro dubbia) è rappresentata dall’istituzione di “due gruppi ristretti di personalità tra loro diverse per collocazione e per competenze” a cui chiedere di “formulare - su essenziali temi di carattere istituzionale e di carattere economico-sociale ed europeo - precise proposte programmatiche”.
Anche in questo caso siamo di fronte ad un fatto “anomalo” rispetto al dettato costituzionale: anziché continuare nelle consultazioni, finalizzate alla nomina del nuovo Presidente del Consiglio dei ministri e alla formazione del nuovo governo, il Presidente ha scelto di nominare una sorta di “Consiglio dei Saggi”, di sua stretta fiducia, incaricati non tanto di aiutarlo nell’individuazione del nuovo Capo del Governo (per quello c’è l’esecutivo Monti, che è pienamente “operativo”!), quanto di definire una solida base programmatica per il governo e di formulare precise proposte in materia istituzionale, economico sociale ed europeo. Giustamente molti commentatori si sono domandati in base a quale norma costituzionale il Presidente abbia potuto nominare questi “saggi”!
Non solo: il potere attribuito a questi cosiddetti saggi di formulare proposte in materie così importanti per lo Stato (e che, verosimilmente, dovranno tradursi in disposizioni legislative) appare come una possibile violazione anche dell’art. 71 Cost. che stabilisce chiaramente che “l’iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti [come il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro] ai quali sia conferita da legge costituzionale. Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli”.
La “rottura” con il dettato costituzionale, dunque, pare evidente. E, tuttavia, anche in questo caso sembra limitativo poter risolvere la questione, pur grave, di legittimità costituzionale dell’operato del Presidente, liquidando il tutto come una semplice violazione delle norme della nostra Costituzione: il problema è più complesso e, per risolverlo, occorre approfondire le giustificazioni sul piano giuridico formale degli atti presidenziali e le ragioni che li sorreggono.
Violazioni della Carta costituzionale o nuova Costituzione materiale?
Abbiamo dunque visto che il Presidente della Repubblica avrebbe violato molteplici norme costituzionali, forzando i propri poteri, assumendo decisioni e compiendo scelte che vanno ben al di là dei compiti attribuitigli dalla Costituzione, addirittura (secondo alcuni!) esautorando il Parlamento o, comunque, mettendolo “sotto tutela” con la nomina di un Consiglio dei Saggi, ai quali avrebbe attribuito un potere di iniziativa legislativa.
Tuttavia, se questa ricostruzione fosse vera, lo sarebbe solo in parte e, soprattutto, lo sarebbe solo assumendo un unico punto di vista: quello della difesa ad oltranza delle Istituzioni repubblicane così come le conosciamo. Questa affermazione, ad un primo impatto, potrebbe sembrare assurda: l’unico punto di vista utilizzabile, in effetti, non dovrebbe essere che quello! Vediamo, però, gli stessi provvedimenti assunti in questi giorni, analizzandoli nell’ottica presidenziale.
Il Presidente del Consiglio Monti è stato legittimamente nominato da Giorgio Napolitano ai sensi dell’art. 92 comma 2 Cost. (“Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”); successivamente, nel pieno rispetto dell’art. 94 Cost. il governo si è presentato alle Camere ed ha ottenuto la fiducia. Lo stesso governo, come ha sottolineato il Presidente della Repubblica, non è stato mai sfiduciato: il rapporto di fiducia non è, dunque, mai venuto meno e le stesse dimissioni di Monti (che ha rimesso il proprio mandato nelle mani di Napolitano) non sono avvenute in Parlamento e non sono, pertanto, un ostacolo all’attività che dovrà porre in essere l’esecutivo. È vero che intanto ci sono state le elezioni e si è avviata una nuova legislatura: tanto le convenzioni quanto la consuetudine costituzionale vogliono che il governo, peraltro dimissionario, resti in carica per il solo disbrigo degli affari correnti, in attesa della nomina di un nuovo governo che abbia la fiducia della nuove Camere: per il Presidente, però, il rapporto fra il potere esecutivo e quello legislativo andrebbe visto come un rapporto fra “organi”, rispetto al quale a nulla rileverebbe il fatto che le persone fisiche che compongono il Parlamento siano cambiate a seguito di nuove elezioni.
Lo strappo costituzionale è fortissimo, anche se non avviene attraverso la violazione esplicita di una norma costituzionale positiva. Il rapporto di fiducia fra Parlamento e Governo, che in una Repubblica parlamentare ha carattere sostanziale, perché si basa sull’assoluta centralità dell’assemblea elettiva rispetto agli altri poteri dello Stato, diventa qui un rapporto meramente formale. La fiducia di cui all’art. 94 Cost. (“il governo deve avere la fiducia delle Camere”), che nel sistema concepito dai padri costituenti doveva essere un rapporto “vero”, “sostanziale”, un legame fiduciario tra il potere esecutivo e quello legislativo, sempre presente nella sua “concretezza”, è ridotto ad un rapporto “astratto”, puramente “formale”, che prescinde da un concreto legame fra i due poteri dello Stato.
Questa nuova lettura della Carta costituzionale ha un’immediata conseguenza: con un rapporto fra le Camere ed il Governo meramente formale, assurge al ruolo di vero e solo garante della legalità costituzionale il Presidente della Repubblica, la cui auctoritas è, da sola, sufficiente a restituire legittimità ad un governo che ha ricevuto la fiducia in una ormai passata legislatura.
Il baricentro nel nuovo assetto costituzionale (a Costituzione invariata) si posta così dal Parlamento, assemblea elettiva che ha un ruolo centrale in una democrazia rappresentativa, al Presidente della Repubblica, che, pur non vedendo ampliati sul piano del diritto positivo i propri poteri, assume sempre più il ruolo di princeps e, quindi, di nuovo punto di equilibrio istituzionale.
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La vicenda relativa alla nomina dei saggi rappresenta un altro passo in questo percorso di rilettura della Costituzione. È vero, infatti, che nessuna norma costituzionale permette al Presidente della Repubblica di incaricare dei gruppi di lavoro di redigere delle proposte di legge su qualsivoglia materia: ma, proprio in questi giorni, il Capo dello Stato ha chiarito di non aver conferito ai saggi alcun “incarico”. Queste personalità sono state invitate “informalmente” dal Presidente a lavorare su alcuni temi specifici, senza che questa loro attività possa essere confusa con un’attività di carattere istituzionale: non vi sarebbe, perciò, alcuna violazione della Costituzione. Tuttavia, la posizione di assoluto rilievo che, in virtù della nomina presidenziale, hanno assunto i saggi è innegabile: la stessa, però, deriva loro non dall’esser stati nominati ai sensi di una qualche norma costituzionale, ma dall’esser stati nominati dal Presidente. La fonte di legittimità e di autorevolezza che è riconosciuta al loro lavoro non risiede nella Costituzione, ma nella auctoritas del Presidente della Repubblica.
Lo stesso ragionamento si potrebbe fare in ordine alla presunta violazione dell’art. 71 Cost. relativo all’iniziativa legislativa (“l’iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli”). I gruppi di lavoro dei saggi non potranno presentare i loro progetti di legge direttamente in Parlamento, in quanto non è loro riconosciuto il potere di iniziativa legislativa di cui all’art. 71 Cost.: allo stesso tempo, però, i parlamentari non potranno non discutere le proposte, perché elaborate da soggetti nominati dal Presidente e, quindi, legittimati dalla sua auctoritas.
Il Presidente della Repubblica, dunque, si propone come nuovo baricentro dell’assetto costituzionale dello Stato, e può legittimamente (nella visione presidenziale) assumere questo ruolo non perché ha forzato questa o quella norma costituzionale, non perché ha usurpato i poteri di altri organi dello Stato, ma perché prevale sulle altre Istituzioni repubblicane in virtù di quella auctoritas che gli è universalmente riconosciuta.
Dalla Repubblica al Principato
“Nel mio sesto e settimo consolato, dopo aver posto fine alle guerre civili, avendo assunto per consenso universale il potere supremo, trasferii il governo della Repubblica dalla mia persona al Senato e al Popolo romano. Per questo mio atto, in segno di riconoscenza, mi fu dato il titolo di Augusto per delibera del senato e la porta della mia casa fu ornata pubblicamente con rami d'alloro, e una corona civica fu affissa alla mia porta, e nella Curia Giulia fu posto uno scudo d'oro, la cui iscrizione attestava che il senato e il popolo romano me lo davano a motivo del mio valore e della mia clemenza, della mia giustizia e della mia pietà. Dopo di che, sovrastai tutti per auctoritas, ma non ebbi maggiore potestà di quelli che mi furono colleghi in ogni magistratura” (“In consulatu sexto et septimo, postquam bella civilia exstinxeram, per consensum universorum potitus rerum omnium, rem publicam ex mea potestate in senatus populique Romani arbitrium transtuli. Quo pro merito meo senatus consulto Augustus appellatus sum et laureis postes aedium mearum vestiti publice coronaque civica super ianuam meam fixa est et clupeus aureus in curia Iulia positus, quem mihi senatum populumque Romanum dare virtutis clementiaeque iustitiae et pietatis caussa testatum est per eius clupei inscriptionem. Post id tempus auctoritate omnibus praestiti, potestatis autem nihilo amplius habui quam ceteri qui mihi quoque in magistratu conlegae fuerunt”. Res Gestae 34. 1-3).
Con queste parole Ottaviano Augusto descrive il passaggio a quel regime che la migliore storiografia definisce come “Principato”, pur in un contesto in cui permane il rispetto formale dell’assetto costituzionale repubblicano: egli è un magistrato della Res publica che, nel rispetto formale dell’ordinamento giuridico vigente, non gode di una maggiore potestas rispetto alle altre magistrature repubblicane; gli è riconosciuta, però, una maggiore auctoritas (termine questo etimologicamente collegato all’appellativo Augustus), che gli garantisce una supremazia non solo sul piano politico, ma anche sul piano giuridico, all’interno dell’assetto costituzionale.
Il riferimento alla situazione dell’ordinamento giuridico romano del 27 a. C. non vuole essere una semplice suggestione: rappresenta, al contrario, pur con le enormi differenze storiche, sociali, politiche ed economiche, un antecedente storico che vale la pena di studiare, se non altro per avere alcune categorie di analisi da utilizzare (con intelligenza, ovviamente), in modo da avere così una migliore comprensione delle complesse vicende che accompagnano il tramonto della nostra Repubblica.
Che non si tratti, poi, di una romantica suggestione, lo confermano altri passaggi istituzionali, assolutamente significativi, che si sono succeduti negli scorsi mesi e che non sono stati adeguatamente studiati.
La nomina a senatore a vita di Mario Monti ha rappresentato uno “strappo” rispetto alla consuetudine costituzionale ancor più forte di quelli sopra analizzati: l’art. 59 comma 2 Cost., infatti, stabilisce che “il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario”. Ora, la nomina in questione, invece, è stata finalizzata esclusivamente alla designazione di Monti quale Presidente del Consiglio dei ministri: una scelta, quindi, chiaramente in contrasto con la ratio dell’art. 59 Cost., pur in assenza di una formale violazione della stessa norma costituzionale. In quel caso, d’altra parte, si registrò il totale assenso di quasi tutte le forze parlamentari, delle forze politiche e sociali del Paese, delle Istituzioni repubblicane nella loro interezza: la questione di legittimità costituzionale della scelta del Presidente veniva messa in secondo piano dalla auctoritas che ne illuminava l’operato.
La stessa nomina di Monti quale Presidente del Consiglio, poi, è stata effettuata senza un reale coinvolgimento dei gruppi parlamentari e delle forze politiche nazionali: il Capo dello Stato, anche in quel caso, ha rivendicato una “innovativa” applicazione dell’art. 92 comma 2 Cost. (“Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”), caratterizzando l’esecutivo incaricato come “Governo del Presidente”, con una forza mai sperimentata prima.
Questi atti, compiuti nella direzione di un mutamento nella Costituzione materiale del Paese, sono stati accompagnati da un vasto consenso popolare, che ha costituito una base decisiva per il riconoscimento al Capo dello Stato di quella auctoritas che gli permette di proporsi non più come notaio o arbitrio delle dinamiche politiche nazionali, ma come princeps che, contemporaneamente, è il baricentro dell’ordine costituzionale del Paese, ma è anche al di sopra dell’assetto istituzionale, quasi in una posizione di pater patriae.
D’altra parte, le decisioni presidenziali sono state spesso salutate (in particolare la nomina di Monti con l’innovativa applicazione dell’art 92 Cost.) come una piena e finalmente autentica attuazione dello stesso dettato costituzionale, nonostante una consolidata prassi di ordine opposto.
Sul punto, sono emblematiche le prese di posizione del Gruppo editoriale La Repubblica- L’Espresso, ed in particolare, alcuni editoriali di Eugenio Scalfari, che ha riconosciuto nel Presidente della Repubblica il vero punto di equilibrio istituzionale.
Ancor più significativo, a questo proposito, l’appello lanciato alcuni mesi prima dalle pagine del Manifesto da un autorevole intellettuale della sinistra, Alberto Asor Rosa, il quale, in uno straordinario editoriale, chiedeva al Presidente Giorgio Napolitano di assumere i pieni poteri, decretare lo stato di emergenza e, con l’obiettivo salvare le Istituzioni repubblicane, sospendere la vita democratica del Paese, salvo poi farla rinascere una volta sanati e tanti vizi e nefandezze di cui è ammorbata l’Italia (sic!). Mai, in tutta la storia repubblicana, era stato pubblicamente chiesto ad un esponente politico nazionale di assumere le vesti di dictator, sia pure per il bene dell’Italia e delle sue libere istituzioni. Provocazione? Folclore? La risposta dovrebbe essere negativa, se si considera che una parte importante della dottrina, proprio in quel periodo, ha incominciato a interrogarsi sull’entità reale del potere del Presidente della Repubblica e, in particolare, se la sua auctoritas universalmente riconosciuta gli permettesse di giocare un ben più incisivo ruolo nello scacchiere politico nazionale, rispetto ai poteri definiti nella Costituzione, riproponendo nel dibattito giuridico italiano la problematica legata al concetto di stato d’eccezione di schmittiana memoria.
Conclusione
L’operato del Presidente Napolitano, piuttosto che essere liquidato come una “violazione” della Costituzione vigente, va compreso come il tentativo di traghettare le Istituzioni repubblicane ad un nuovo assetto (da consolidare a Costituzione formalmente invariata), che può essere adeguatamente descritto nella forma del “Principato”: un sistema costituzionale che riproduce gli schemi della Costituzione vigente, ma nel quale il baricentro istituzionale va individuato nel Presidente della Repubblica e non nel Parlamento, come invece avviene in una democrazia rappresentativa parlamentare, in virtù della auctoritas che è universalmente riconosciuta alla figura del Capo dello Stato.
Un modello, peraltro, ben differente dal sistema presidenziale o semi-presidenziale in vigore in altre esperienze straniere (Stati Uniti, Francia), dove il Presidente è eletto direttamente dai cittadini, con la conseguente forte potestas che da questo ne deriva, ma che proprio per questo non può vedersi riconosciuta una auctoritas superiore agli altri Poteri dello Stato: la sua rafforzata potestas lo pone, infatti, “all’interno” delle dinamiche politiche e “non al di sopra”.
Le particolarità del Principato che abbiamo provato a descrivere, però, sono anche i suoi elementi di debolezza: restano, inevitabilmente, attuali le problematiche in ordine alla capacità dello stesso di riuscire a determinare un nuovo stabile equilibrio istituzionale e, soprattutto, se il nuovo assetto costituzionale configurato dal Presidente sia, in realtà, corrispondente alle esigenze dell’assetto sociale del Paese, anche dal punto di vista degli interessi di classe che noi avversiamo.
  Christian Napolitano